기사 제공처 : 한국공공정책신문 / 등록기자: 김유리 기자 [기자에게 문의하기]  0 /  0

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“당선자는 과연 지방자치를 운영할 준비가 되어 있는가.”

선거에서 이기는 능력과 지방정부를 운영하는 능력은 다르다. 유세장에서 주민의 마음을 얻는 일과 예산서를 읽고, 조례안을 심사하며, 행정사무감사를 통해 집행부를 견제하는 일은 전혀 다른 차원의 역량이다. 지방자치단체장에게는 행정의 방향을 설계하고 조직을 움직이는 능력이 필요하다. 지방의회 의원에게는 주민의 대표로서 집행부를 감시하고, 조례와 예산을 통해 지역정책을 구체화하는 능력이 필요하다.

따라서 지방선거 이후 새롭게 선출된 지방자치단체장과 지방의회 의원에게 가장 시급한 과제는 단순한 축하 행사가 아니다. 바로 체계적인 당선자 교육이다. 당선자 교육은 선택 과목이 아니라 지방자치의 출발선이다. 당선 직후의 교육 수준이 향후 4년의 의정활동과 행정 운영 수준을 결정한다.

1. 당선은 권한의 부여이지, 역량의 보증이 아니다

지방자치의 현장은 생각보다 복잡하다. 주민은 선거를 통해 권한을 위임하지만, 그 권한이 곧바로 전문성으로 전환되는 것은 아니다. 특히 지방의회 의원은 당선 직후부터 예산안 심사, 조례안 발의, 업무보고 청취, 행정사무감사 준비, 민원 대응, 지역 현안 조정이라는 복합적 역할을 동시에 수행해야 한다.

문제는 상당수 당선자가 선거운동에는 익숙하지만 의정 실무에는 충분히 준비되어 있지 않다는 점이다. 정치적 감각이 뛰어나도 예산 구조를 모르면 집행부를 제대로 견제하기 어렵다. 지역 현안을 잘 알아도 법령 체계를 이해하지 못하면 조례 입법이 선언적 구호에 그칠 수 있다. 주민과의 소통 능력이 있어도 행정절차와 회의규칙을 모르면 의회 안에서 실질적 영향력을 발휘하기 어렵다.

지방자치단체장 역시 마찬가지다. 공약을 제시했다고 해서 곧바로 행정이 움직이는 것은 아니다. 공약은 조직, 예산, 조례, 중기지방재정계획, 투자심사, 공유재산관리계획, 행정절차, 주민 의견수렴이라는 제도적 통로를 거쳐야 비로소 정책이 된다. 이 과정을 이해하지 못하면 공약은 구호로 남고, 행정은 우왕좌왕하게 된다.

결국 당선자 교육의 본질은 분명하다. 선거로 부여받은 민주적 정당성을 행정적·법적·정책적 역량으로 전환하는 과정이다.

2. 당선자 교육의 세 가지 핵심 목적

당선자 교육은 단순히 지방자치법 몇 조항을 설명하는 교육이 아니다. 그것은 향후 4년의 의정활동과 행정 운영을 설계하는 전략 교육이어야 한다. 특히 다음 세 가지 목적이 분명해야 한다.

첫째, 실무 역량 강화이다

지방의회 의원에게 가장 필요한 것은 의정 실무 능력이다. 지방의회는 단순한 의견 표명 기관이 아니다. 조례를 제정하고, 예산을 심사하며, 결산을 승인하고, 행정사무감사와 조사를 통해 집행부를 견제하는 헌법적·법률적 기관이다.

따라서 당선자 교육은 다음과 같은 실무를 반드시 포함해야 한다.

이 가운데 특히 행정사무감사 교육은 매우 중요하다. 행정사무감사는 지방의회가 집행부를 견제할 수 있는 가장 강력한 제도적 수단이다. 그러나 감사가 제대로 이루어지려면 단순한 질의가 아니라 자료 분석, 법령 검토, 예산 흐름 파악, 정책 성과 평가가 결합되어야 한다. 준비되지 않은 감사는 일회성 질타로 끝나지만, 준비된 감사는 행정을 바꾸고 예산을 바꾸며 주민의 삶을 바꾼다.

둘째, 법적 이해의 확립이다

지방자치는 법 위에서 작동한다. 아무리 좋은 뜻을 가진 정책도 법적 근거가 없으면 집행될 수 없고, 절차를 위반하면 위법 논란에 휘말릴 수 있다. 따라서 당선자 교육은 법률 교육을 반드시 포함해야 한다.

지방의회 의원과 지방자치단체장은 최소한 다음 법령 체계를 이해해야 한다.

법적 이해가 부족하면 선의도 위험해질 수 있다. 예산을 무리하게 편성하다가 재정 원칙을 훼손할 수 있고, 조례를 만들면서 상위법 위반 문제가 발생할 수 있다. 이해충돌을 제대로 인식하지 못하면 공직 윤리 문제가 발생할 수 있다. 민간위탁과 보조금 사업을 제대로 점검하지 못하면 예산 낭비와 특혜 시비가 생길 수 있다.

지방자치의 성숙은 결국 법치주의의 성숙과 연결된다. 지방자치단체장과 지방의회 의원이 법을 알아야 주민의 권리를 지킬 수 있다. 법을 모르면 행정을 견제할 수 없고, 법을 알아야 정책을 제도화할 수 있다.

셋째, 지역 비전 수립이다

당선자 교육의 마지막 목적은 비전 수립이다. 선거 과정에서 제시된 공약은 대체로 선언적이다. “지역경제를 살리겠다”, “복지를 확대하겠다”, “청년이 돌아오는 도시를 만들겠다”, “안전한 지역을 만들겠다”는 말만으로는 정책이 되지 않는다.

공약이 정책이 되려면 다음 질문에 답해야 한다.

첫째, 우리 지역의 가장 절박한 문제는 무엇인가.

둘째, 그 문제의 원인은 무엇인가.

셋째, 해당 문제를 해결할 법적·행정적 수단은 무엇인가.

넷째, 예산은 어디에서 확보할 것인가.

다섯째, 어느 부서가 책임지고 추진할 것인가.

여섯째, 주민에게 어떤 성과로 돌아갈 것인가.

당선자 교육은 이러한 질문을 던지고 답을 찾는 과정이어야 한다. 단순한 강의식 교육에 머물러서는 안 된다. 지역 현안을 분석하고, 공약을 재분류하며, 조례화 가능한 과제와 예산 반영 과제를 구분해야 한다. 이를 통해 당선자는 자신의 4년 의정활동 또는 행정 운영의 로드맵을 만들어야 한다.

3. 형식적 교육은 지방자치 실패의 출발점이 될 수 있다

일부 지역에서 당선자 교육은 여전히 형식적으로 운영된다. 축하 인사, 의전 설명, 기관 소개, 간단한 법령 안내 정도에 그치는 경우도 있다. 심지어 교육이 당선자 친목 행사나 의례적 오리엔테이션 수준으로 축소되기도 한다.

그러나 당선 초기야말로 가장 중요한 시기다. 첫 3개월이 향후 4년의 방향을 결정한다. 지방의회 의원은 개원 직후 원 구성, 상임위원회 배정, 업무보고, 추가경정예산안, 조례안 심사, 행정사무감사 준비를 빠르게 맞닥뜨린다. 이 시기에 기본기를 갖추지 못하면 집행부 자료를 제대로 읽지 못하고, 질문은 추상적으로 흐르며, 의정활동은 민원 처리 중심으로 축소된다.

단체장도 마찬가지다. 취임 직후 인사, 조직개편, 공약 정리, 추경 편성, 주요 사업 재검토, 의회와의 관계 설정이라는 중대한 결정을 내려야 한다. 이때 법적 절차와 재정 구조를 이해하지 못하면 정책 추진은 지연되고, 행정 내부의 관성에 끌려갈 가능성이 높다.

형식적 교육의 가장 큰 문제는 당선자에게 잘못된 자신감을 준다는 점이다. 교육을 받았다고 생각하지만 실제로는 실무를 배우지 못한 상태가 된다. 그 결과 첫 예산 심사에서 집행부 설명에 의존하고, 첫 행정사무감사에서 핵심 쟁점을 놓치며, 첫 조례 발의에서 선언적 문구만 나열하는 일이 발생한다.

당선자 교육은 예우가 아니라 훈련이어야 한다. 축하가 아니라 준비여야 한다. 의례가 아니라 역량 형성 과정이어야 한다.

4. 당선자 교육은 최소 80시간 이상의 표준과정으로 설계되어야 한다

이제 당선자 교육은 지역별 형편에 맡겨둘 문제가 아니다. 지방자치의 수준을 높이기 위해서는 일정한 표준과정이 필요하다. 필자는 당선자 교육을 최소 2주, 총 80시간 이상으로 운영할 것을 제안한다.

물론 모든 지방자치단체와 지방의회의 여건이 같을 수는 없다. 그러나 최소한 다음과 같은 핵심 과정은 반드시 포함되어야 한다.

교육은 강의만으로 끝나서는 안 된다. 반드시 실습이 포함되어야 한다. 예산서를 직접 읽어보고, 조례안을 직접 고쳐보며, 행정사무감사 질문지를 직접 작성해야 한다. 우수 지방의회 사례와 실패 사례를 비교해야 한다. 실제 회의록과 감사자료를 놓고 분석해야 한다.

지방의회 교육에서 가장 효과적인 방식은 “이론 30%, 사례 30%, 실습 40%”의 구조다. 성인 학습자는 추상적 설명보다 실제 업무에 바로 적용할 수 있는 훈련을 통해 성장한다. 특히 초선 의원에게는 예산서와 회의규칙, 행정사무감사 자료요구서가 낯설 수밖에 없다. 따라서 교육은 친절하되 엄격해야 하고, 쉬우면서도 실무적이어야 한다.

5. 단체장과 지방의회 의원의 협업 교육이 필요하다

지방자치가 성공하려면 단체장과 지방의회가 서로의 역할을 정확히 이해해야 한다. 단체장은 집행기관의 책임자이고, 지방의회는 주민 대표기관이자 입법·감시기관이다. 두 기관은 대립만 해서도 안 되고, 무조건 협조만 해서도 안 된다. 견제와 협력의 균형이 필요하다.

그런데 현실에서는 이 균형이 자주 무너진다. 단체장이 의회를 단순한 통과 절차로 여기면 갈등이 발생한다. 반대로 의회가 집행부를 정치적 공격 대상으로만 보면 정책 추진이 지연된다. 지방자치의 품격은 이 두 기관이 서로의 권한을 존중하면서도 주민 이익을 중심으로 협력할 때 높아진다.

따라서 당선자 교육에는 단체장과 지방의회 의원이 함께 참여하는 협업 과정이 포함되어야 한다. 예를 들어 다음과 같은 공동 교육이 가능하다.

지방자치의 본질은 주민의 삶을 개선하는 데 있다. 단체장과 의회가 힘겨루기에 매몰되면 주민은 피해자가 된다. 반대로 두 기관이 적절한 긴장과 협력을 유지하면 지역정책은 더 정교해지고, 예산은 더 투명해지며, 행정은 더 책임 있게 움직인다.

6. 당선자 교육은 지방의회의 품격을 결정한다

지방의회에 대한 주민의 평가는 냉정하다. 주민은 의원이 얼마나 많이 말했는가보다 무엇을 바꾸었는가를 본다. 얼마나 큰 목소리를 냈는가보다 얼마나 정확한 질문을 했는가를 본다. 얼마나 많은 조례를 발의했는가보다 그 조례가 실제 주민의 삶에 어떤 변화를 가져왔는가를 본다.

준비된 의원은 다르다. 준비된 의원은 예산서의 숫자 뒤에 숨어 있는 정책 의도를 읽는다. 결산서의 불용액에서 행정의 무능이나 계획 부실을 찾아낸다. 조례안의 문구 하나가 주민 권리와 행정 책임을 어떻게 바꾸는지 이해한다. 행정사무감사장에서 단순한 질책이 아니라 법령, 예산, 성과지표, 주민 피해 사례를 근거로 행정을 움직인다.

반대로 준비되지 않은 의원은 집행부가 제공하는 자료에 의존하게 된다. 질문은 추상적이고 반복적이며, 조례는 선언적이고, 예산 심사는 지역 민원성 사업 중심으로 흐르기 쉽다. 그 결과 지방의회의 존재 이유가 약해진다.

지방의회의 권위는 의전에서 나오지 않는다. 의장석의 높이에서 나오지 않는다. 지방의회의 권위는 공부하는 의원, 준비하는 의원, 주민의 삶을 정책으로 바꾸는 의원에게서 나온다. 당선자 교육은 바로 그 출발점이다.

7. 당선자 교육은 주민에 대한 첫 번째 책임 이행이다

당선자는 선거가 끝난 순간부터 주민의 대표이자 공직자다. 이제부터는 지지자만이 아니라 전체 주민을 바라보아야 한다. 선거 구호가 아니라 공공의 언어로 말해야 한다. 정치적 약속이 아니라 제도적 성과로 답해야 한다.

그러기 위해서는 배워야 한다. 법을 배워야 하고, 예산을 배워야 하며, 행정절차를 배워야 한다. 지역 문제를 데이터로 읽는 법을 배워야 하고, 주민의 요구를 정책으로 전환하는 법을 배워야 한다. 의회 안에서 토론하고 협상하며, 집행부를 견제하되 대안을 제시하는 법을 배워야 한다.

당선자 교육을 소홀히 하는 것은 개인의 문제가 아니다. 그것은 주민에게 돌아갈 4년의 행정 품질을 낮추는 일이다. 반대로 당선자 교육을 충실히 하는 것은 주민에 대한 첫 번째 책임 이행이다.

지방자치는 중앙정부가 내려주는 것이 아니다. 지방자치는 지역의 대표들이 스스로 학습하고, 토론하고, 결정하고, 책임지는 과정에서 성숙한다. 그 시작이 당선자 교육이다.

8. 이제 당선자 교육을 제도화해야 한다

앞으로 당선자 교육은 보다 체계적으로 제도화될 필요가 있다. 지방의회별, 정당별, 기관별로 산발적으로 운영되는 교육만으로는 한계가 있다. 최소한의 표준 교육과정, 교육 시간, 필수 과목, 사후 평가 체계가 마련되어야 한다.

특히 다음 다섯 가지 방향을 제안한다.

첫째, 당선자 교육 표준과정을 마련해야 한다. 지방자치법, 지방재정, 조례 입법, 예산·결산, 행정사무감사, 윤리·이해충돌, 주민소통은 필수 과목으로 포함되어야 한다.

둘째, 실습 중심 교육으로 전환해야 한다. 강사가 말하고 당선자가 듣는 방식만으로는 부족하다. 예산서 분석, 조례안 작성, 감사 질문지 작성, 모의 상임위원회 등 현장형 훈련이 필요하다.

셋째, 초선과 재선 이상을 구분한 맞춤형 교육이 필요하다. 초선에게는 기본기를, 재선 이상에게는 정책 설계와 리더십, 의회 운영 전략을 강화해야 한다.

넷째, 단체장과 지방의회 의원의 공동 교육이 필요하다. 견제와 협력의 구조를 초기에 정립하지 못하면 임기 내내 불필요한 갈등이 반복된다.

다섯째, 교육 후 사후 컨설팅과 평가가 필요하다. 교육이 끝났다고 학습이 끝나는 것은 아니다. 첫 예산심사, 첫 행정사무감사, 첫 조례 발의 과정에서 전문가의 후속 컨설팅이 이루어져야 교육 효과가 실제 의정활동으로 이어진다.

9. 지방자치의 미래는 준비된 당선자에게 달려 있다

지방자치의 수준은 결국 사람의 수준이다. 제도가 아무리 좋아도 그것을 운영하는 사람이 준비되어 있지 않으면 제도는 작동하지 않는다. 반대로 제도에 한계가 있어도 공부하고 준비한 지도자는 그 한계 안에서도 주민을 위한 변화를 만들어낸다.

새롭게 선출된 지방자치단체장과 지방의회 의원에게 당부하고 싶다. 당선의 기쁨은 잠시 내려놓고, 먼저 배우는 자리로 나아가야 한다. 주민은 박수보다 성과를 기다리고 있다. 주민은 구호보다 실천을 원하고 있다. 주민은 말 잘하는 대표보다 일 잘하는 대표를 원하고 있다.

당선자 교육은 지방자치의 첫 단추다. 첫 단추가 잘못 끼워지면 4년 내내 바로잡기 어렵다. 그러나 첫 단추가 바르게 끼워지면 의정활동은 체계화되고, 행정은 투명해지며, 지역정책은 주민의 삶 가까이 다가간다.

지방자치는 당선자 교육에서 시작된다.

그리고 좋은 당선자 교육은 좋은 지방정부와 좋은 지방의회를 만든다.

선거는 끝났지만, 진짜 지방자치는 이제부터 시작이다. 새롭게 선출된 지도자들이 겸손하게 배우고, 치열하게 준비하며, 주민과의 약속을 조례와 예산, 정책과 성과로 실현해 나가기를 기대한다. 그것이 주민에게 받은 권한에 대한 최소한의 예의이며, 지방자치가 성숙한 민주주의로 나아가는 길이다.

박동명

▷법학박사, 선진사회정책연구원 원장

▷한국정책연구원 원장, 당선자 역량강화 교육 강사

▷(사)한국공공정책학회 부회장, 상임이사

▷(전)국민대학교 행정대학원 외래교수

▷(전)서울특별시의회 전문위원

<저서> 지방의회 운영 실무 (2026년), 조례 입법 및 실전 심사(근간) 등 다수